我国行政诉讼起步较晚，各项制度尚不完善，其中行政非诉执行的财产保全更有甚之。虽然最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第九十二条作出了原则性规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。”并且为了准确执行行政非诉执行中的财产保全措施，最高人民法院又于2000年12月14日，以法行（2000）21号作出《对如何执行〈若干解释〉第九十二条的请示的答复》，该答复规定：“申请人在具体行政行为对外发生法律效力后至申请执行的期限内，依据《若干解释》第九十二条的规定，可以向人民法院申请采取财产保全措施。” 但是，由于现行《行政诉讼法》并未对行政非诉执行是否可采取财产保全作出规定，而《若干解释》和“答复”规定的相当笼统，内容不够明确具体，导致司法实践中对行政非诉执行采取财产保全的起始时间认识不一，且普遍做法是只对法定起诉期限届满（即已过三个月起诉期限）的具体行政行为采取保全措施。有鉴如此，为了充分发挥行政非诉执行财产保全措施的功效，笔者认为：对未满起诉期限的具体行政行为法院也可采取保全措施。理由如下：

　　1.具体行政行为对外发生效力不以起诉期限届满为条件。

　　其一，具体行政行为生效的时间，一般来说除附生效条件的具体行政行为外，一经成立就可以立即生效，同时表现出对行政相对人的约束力和对行政主体自身的确定力。即使行政相对人或有关当事人对该具体行政行为不服或者有合法性疑问，在有权国家机关作出最终裁判或者停止执行的裁决以前，一般还要遵守该具体行政行为，也就是说具体行政行为在被依法更改之前都是有效的。

　　其二，《行政处罚法》第四十五条作出了复议和诉讼不停止执行的原则，即：“当事入对行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”既然是复议和诉讼不停止执行，那么就说明行政处罚决定是早已发生法律效力了。并且，《行政诉讼法》第三十八条规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”而《行政复议法》第三十一条第三款规定 “行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”这就进一步说明了具体行政行为的生效时间不是以起诉期限是否届满所界定。

　　其三，起诉期限是否届满只是行政机关能否申请人民法院强制执行的法定条件，而非具体行政行为生效要件。通常情况下，具体行政行为作出后都会有一个可争议和可更改期,如《行政复议法》第九条及《行政诉讼法》第三十八条、第三十九条就分别规定了提出复议或诉讼的期限，这种规定只是让权益受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途经获得救济,而不是针对具体行政行为生效作出的特殊规定。因此，当前司法实务中那种认为具体行政行为要等行政相对人的法定复议或者起诉期限届满才对外发生法律效力的观点，实质上是把具体行政行为的生效、执行与当事人的司法救济途径混为一谈了。

　　2.法定起诉期限已经届满的具体行政行为没有采取保全措施的必要。

行政非诉执行中，采取财产保全的条件是被执行人可能逃避执行，不立即采取保全措施将会使申请人的合法权益受到难予弥补的损害。然而，如果按照当前司法实践的普遍做法，把行政非诉执行案件采取财产保全措施的起始时间，只界定在起诉期间届满后申请人民法院强制执行前，那么行政非诉执行财产保全措施这项制度也就没有存在的意义。

　　因为，一方面，从具体行政行为成立到该具体行政行为的起诉期限届满，时间上至少要过三个月（如果提请复议则理论时间要超三个月），当行政机关等到起诉期间届满再向法院申请财产保全时，有逃避之心的被执行人可能早已逃之夭夭，人去财空，为保障具体行政行为得以履行而采取财产保全的目的无法达到，具体行政行为就会成为一纸无法实现的空白文书，支持行政机关依法行政无从实现，法院的司法权威也将受到影响。

　　另一方面，具体行政行为的起诉期限届满后，行政机关就可以在法定期限内随时申请人民法院强制执行，使案件进入执行程序。而且当行政相对人有转移、藏匿具体行政行为涉及的标的物，以及为逃避履行具体行政行为确定的义务而肆意挥霍或擅自处分属于自己的财产时，人民法院完全可以不通过采取财产保全措施，而直接依照新修定的《民事诉讼法》第二百一十六条第二款即：“被执行人不履行法律文书确定的义务，并有可能隐匿、转移财产的，执行员可以立即采取强制执行措施” 的规定，在执行程序中依法采取强制措施，确保具体行政行为得以实现。这样，不仅节省了司法资源，而且还降低了诉讼成本，减轻了当事人诉累。

　　3.对起诉期限届满前的具体行政行为采取财产保全具有现实意义。

具体行政行为从作出并生效后，到法定起诉期限届满，除因特殊情况经审批外，人民法院不会受理行政机关对该案的执行申请，这个期间也就是具体行政行为执行力的保护真空。由于现行法律法规中，除极少数法律法规外，基本上没有赋予行政机关的强制执行职权，此期间就可能成为行政相对人转移财产，逃避执行的有利时机，因此允许人民法院在此期间采取财产保全措施，其重要意义和作用是显而易见。

　　一是有利于实现行政目的，维护行政权威。行政机关担负着维护社会、经济秩序和行使行政管理的职权，它依法作出的具体行政行为能否得以履行，关呼行政管理目的的实现，也直接体现法律的尊严，同时也影响到国家机关的整体形象和依法治国的进程。如对未满起诉期限的具体行政行为采取财产保全措施，就能有效保障具体行政行为得到履行，大大减少因行政相对人逃避履行义务而导致具体行政行为无法执行的情形。并能很好的遏制行政机关为实现具体行政行为，而对行政相对人采取非法手段的某些违法行为，切实维护政府和行政部门的权威和良好形象。同时，也表明了人民法院有力的支持行政机关打击和制裁违法行为，积极为行政机关维护正常的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序提供坚实的司法保障。

　　二是有利于减轻法院压力，缓解执行难题。当前民、商事执行难已使人民法院背上了沉重的包袱，可是，随着依法行政的加强，行政机关向人民法院申请行政非诉执行的案件是越来越多，生效具体行政行为难以执行的问题也呈现出来。为避免在行政非诉执行中发生民、商事案件样的执行难现象，对未满起诉期限的具体行政行为采取财产保全措施是十分重要和非常必要的。当然，这一措施不可能达到“毕其功于一役”功效，完全解决执行难问题。但是，采取该措施首先能对具体行政行为涉及的对象、标的物、行政相对人的某种行为及有关财产实行提早限制或掌控，确保行政相对人无法转移、藏匿具体行政行为涉及的标的物或财产，为具体行政行为的顺利执行提供保障；次之能对行政相对人产生强大的心理压力，让行政相对人明白，既使不愿履行具体行政行为确定的义务，法院也能从已保全的财产中予以执行，促使行政相对人自觉履行，从而提高人民法院的执行绝对值，使法院执行难得以缓解。

　　三是有利于促进和谐行政，提高行政效率。在建设和谐行政管理关系中，管理职能的充分发挥、行政矛盾的及时化解、具体行政行为的切实履行、行政效率的有效提升都是和谐行政的重要表现，因此，司法实践中，对未满起诉期限的具体行政行为采取财产保全措施的必要性更为突出。第一，能够很好平抑行政相对人的对立情绪。一般情况下，当有财产执行内容的具体行政行为的起诉期限届满时，加处罚款往往高达225％。如在具体行政行为作出后就采取保全措施，由于此时不管行政相对人内心愿不愿履行，具体行政行为在起诉期限届满后都能顺利执行，那么行政相对人就会不得不趋利避害，权衡利弊，而在具体行政行为规定的期限内履行义务，避免了因加处高额罚款导致行政相对人对行政机关的抵制和对立情绪，防止了矛盾激化，也促进了行政机关与行政相对人之间的官民和谐；第二，能够切实树立行政执法人员的责任意识。具体行政行为作出后就采取保全措施的话，对行政执法质量也提出了更高要求，因为此时的行政行为是否公正、合法尚未得到完全肯定，其行政相对人有权申请复议和提起诉讼，保全的具体行政行为还要接受上级行政机关或人民法院的合法性审查，如果被确认违法或被撤销，将会造成不良的社会反响，承担不利的法律后果，从而强制性的增强了行政执法人员的工作责任心；第三，能够有效提高行政机关的工作效率。目前，已满起诉期限的具体行政行为，行政机关执行不了又不申请人民法院执行的现象普遍存在，影响了行政管理效果。如在起诉期限届满前就采取财产保全，人民法院就可督促行政机关在起诉期限届满后15日内申请执行，极大限度的强化具体行政行为的时效性。这样，既可避免行政机关怠于行使权利，又能缩短行政行为的执行期限，减少行政行为的后延，提高行政机关的工作效率，确保法律效果和社会效果的最佳统一。