引子

随着我国住房私有化进程的深入，业主维护、实现其财产权益的需求日益迫切，催生了业主大会、业主委员会这一管理组织形式。但因业主委员会与地方房地产行政主管部门间指导、监督关系的含混，房地产行政主管部门与业主委员会的争议时有发生。

《物业管理条例》规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”就该条所规定的业主委员会成立备案制度，民富园业主委员会诉徐州市云龙区房管处不予备案的在起诉状中认为：“房地产行政主管部门的备案是行政指导而非领导，是备案而非许可。” 北京中海雅园物业管理委员诉海淀区国土房管局不予备案中也认为备案机关在备案事项符合法定条件时应予以备案，但备案不影响备案事项生效的法律效力，但也有观点认为，房地产行政主管部门对业主委员会成立的备案没有审查权，仅有登记的职责。“登记备案主要是存档备查，该行为是一种具体行政行为，但不具有可诉性，不属法院诉讼受案范围。”

可见，就业主委员会成立备案制度的理解，实践中存在着较大的分歧，且主要集中在备案机关是否享有审查权以及备案机关不予备案的法律后果上。应如何把握业主委员会成立备案制度，笔者就此展开讨论。

鉴于业主委员会成立备案制度规定的笼统，以及我国行政法学研究的薄弱，无法以字面解释抑或学理解释的方式对其进行阐释，笔者转而选择以先解析备案制度，再梳理业主自治组织与行政主管部门的关系，最后厘清业主委员会成立备案制度的路径展开。

一、备案制度解析

《现代汉语词典》中，“备案是指向主管机关报告事由，存案以备查考。”就此，备案在语义上应是一种不对备案事项产生实质性影响的行为。但作为一个法律概念，备案的概念、形式、特征都是模糊的，法律之中的备案是否仅是一种事实性的行为仍然需要得到考究。

1. 备案的性质

就我国现行的有关法律规定看，在法律条款中使用备案规定的大致有两种情形：一是以《立法法》为代表的法律法规备案制度，其第八十九条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案。”二是行政管理领域的备案制度，如《商标法》第四十条规定，“商标使用许可合同应当报商标局备案。”《城市房地产管理法》第四十五条规定，”商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”

综合以上，笔者认为，备案“既可以是由行政机关负责进行的一种事实情况统计，又可以是对申请人申请的特定事项在审查批准基础上，记载于簿册并发放相应证书，确认特定权利义务关系的一种法律制度和行为” 其目的并非在于限制备案事项法律效力的发生，无论是立法中的备案还是行政管理领域中的备案，均非对备案事项的许可，而在于借助备案以国家承认的形式使社会成员知晓并尊重备案事项所业已取得的法律效力，而“确认是认定并宣告特定的法律事实或法律关系是否存在的行政措施，至于已确定的法律事实或法律关系发生何种法律效果与确认行为无关。” 在这一意义上，备案与确认性行政行为具有一致性，因此，笔者认为，备案在性质上属于行政确认行为。行政确认行为在行政法理论中历来被作为一种重要的具体行政行为分类而存在，因而应当认定备案属于一种具体行政行为，认为“行政备案登记从其特征来看，是行政机关为了现在或者将来的行政管理的需要而对某一领域总体信息进行掌握的行为，其实质是作为其他行政管理行为的一种辅助手段，是一种行政事实行为。” 的观点忽略了备案所内含的国家权力公信力，轻视了备案对法律关系的外部效果，对备案的定性有欠偏颇。

备案作为一种确认性的行政行为，性质上属于一种具体行政行为，地位上笔者认为则属于一种独立的监督性行政管理手段，笔者之所以这样认为，一是基于现代行政管理方式的转型，在现代“政府失灵”的困境下，行政管理方式正发生着从行政强制向行政服务，从行政领导向行政指导的转型，要求政府由划桨人向掌舵者进行角色转变，顺应这一趋势，在一定的社会管理领域，以备案的方式获取有关行政信息同时保留根据该信息采取相应行政管理措施的权力，是适应扩大行政管理面但限制行政管理强制力度的有效手段，以备案是对信息进行掌握为由认定其地位的辅助性有欠偏颇；二是基于信息不对称是制约行政管理有效性的主要障碍之一，也基于某些信息的公开对于违法行为的实施本身就具有极强的遏制作用，因此制度性的信息公开，具有实现行政管理目的的独立价值；三是就要求备案的事项看，大多属于关系相对人重大利益或影响社会管理秩序的事项，例如《互联网信息服务管理办法》中从事非经营性互联网信息服务应向电信管理机构或者国务院信息产业主管部门办理备案，该备案事项即涉及国家对信息发布、传播渠道的管理，关系国家安全与社会秩序；而《城市房地产管理法》中商品房预售合同备案则是关系社会消费者重大利益之事项，这决定了政府应当对该领域实施有效的行政管理，仅仅只是以行政管理辅助性手段难以对应行政管理事项的重大性。综上，笔者认为，备案是一种具有特立价值独立地位的行政管理手段。

2. 备案的审查

备案实现行政管理的目的需要通过对备案信息的审查，但应采用何种审查方式则存在争议，即形式审查和合法审查之分歧。笔者认为应采形式审查，即在审查时，备案机关仅对备案时是否提交了所需的文件及所提交的文件在形式上是否符合法律要求进行审查，选择此种审查方式一是基于备案不同于行政许可，如“采取实质审查主义很容易将行政登记制度变成类似行政许可一样的限制准入制度，也会由于行政权干涉程度过强而导致行政权的滥用。” 顺应行政管理方式转型的需要而生的备案制度不应因审查的实体严格性而重落行政管制的桎梏，二是“行政机关对登记信息进行事后审查，如判明该信息是虚假的，可根据相关法律规定进行处罚。” 即备案信息的真实性与合法性可以通过事后审查的方式进行确定，即在其他行政管理活动中如发现实际状况与备案信息不一致，可以予以相应处分，三是形式性的审查可简化行政程序，提高行政效率，满足社会需求。事实上，在现行法律法规中，备案审查也采用了形式审查的标准，例如《知识产权海关保护条例》第八条规定,“有下列情形之一的，海关总署不予备案：（一）申请文件不齐全或者无效的； （二）申请人不是知识产权权利人的；（三）知识产权不再受法律、行政法规保护的。”在不予备案的情形中，申请文件不齐全或者无效即是典型的形式审查结果；还例如商品房预售合同备案要求开发商提供：（1）商品房预售许可证、申请表及预售方案（复印件验原件）；（2）商品房预售登记备案一览表（原件）；（3）商品房买卖合同（原件）；（4）买卖双方合法的身份证明（复印件），此间的审查即是对所提交的文件是否与原件一致进行审查，而不对文件所载信息是否同实际相一致进行调查。

3. 备案的效力。备案监督以形式审查为原则，但并不只是意味着“行政备案类同于公共信息的记载，既可以为社会大众提供相关信息，同时又可以为行政机关未来的行为提供相关参考。” 对备案所能或可能产生的效应应当分别认定。

笔者以为首先应当明确的是备案不影响备案事项法律效力的发生。备案不是行政许可，备案不构成备案事项法律效力发生的前置性条件，备案事项的法律效力应直接源于某一具体法律规定或依循另一程序而发生，例如商品房预售合同的备案，商品房预售合同成立与生效是由合同法所调整，备案与否不影响商品房预售合同的成立，《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条明确规定，“当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”同样的，《社会团体登记管理条例》第十七条规定，“依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案。”也显然说明备案不是社会团体取得法人资格的条件。

其次，虽然备案事项的法律效力并非源于备案，但是不应忽视备案所具有的外部影响力。这种外部影响力根植于国家权力所具有的权威性，它渗透在任何行使国家权力的行为中。当行政机关通过备案的方式记录下备案事项有关信息时，无形之中赋予了备案信息得到国家确认、支持或认可的效果，这种介入对备案信息产生确认力；同时，由于备案信息不仅可供行政机关参考，也可供社会公众查阅，一旦信息得到记载，无异于向社会宣告相对人权利的存在，使得其他社会成员予以尊重并产生信赖，相对人可以依凭备案对抗第三人对其的质疑，具有公信力。“所谓行政行为的法律效果既可以是行政法上的法律效果，也可以是其他部门法上的效果” 因此，备案在行政管理中的效力在实际中并非只具有参考价值，备案的效力依情形而有不同。

最后，在特定情形下，备案是从事某些行为的前提性条件，即某些法律法规将备案作为从事该行为的前提性条件，未经备案，不得从事该行为，例如《非经营性互联网信息服务备案管理办法》要求，“在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务，应当依法履行备案手续。未经备案，不得在中华人民共和国境内从事非经营性互联网信息服务。”

可见，备案在行政管理活动中的效力并非只是信息的记录与提供，而具有复杂的表现形式，在大多数情况下，虽然不应将备案作为备案事项法律效力发生的条件，但也不应忽视其所客观具有的外部影响力。

二、市民社会——业主委员会备案的研究路径

“在中国历史上，国家——社会模式一直是强国家——弱社会形态。在中国传统权力体系中不存在社会独立于国家之外，并获得不受国家干预的自主权利的观念和理论。” 但伴随着我国改革开发的深入，沿循着政府放权→财富积累→权利觉醒→制约权力的路径，市民社会正生成、崛起和壮大，近年来，社会团体组织数量的迅速增长及新闻媒介第四种力量的显现正是我国市民社会逐步成型的信号。而“近代世界的市民社会与政治国家之间的分离或分裂，是一种极其重要的社会机制，在一定意义上，它改变了近代西方社会的面貌。” 笔者试图借助市民社会的结构模型对业主自治组织与政府的关系加以把握，以界清业主委员会成立备案制度。

（一）业主委员会的自治性

业主委员会的性质，与业主大会的性质是一致的，就《物业管理条例》的有关规定看，业主大会以民主成立、民主选举、民主决策、民主监督的方式进行运作，以自我管理、自我服务的形式行使职能，不隶属于国家机关抑或其他社会团体，仅代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益，属于群众自治性组织。

业主委员会的自治性，一般并无争议，问题在于是否应将业主委员会定位为基层群众自治组织。笔者以为，业主委员会不同于村民委员会、居民委员会，不属于基层群众自治组织。

其一、基层群众自治组织以地域为标准组成，业主委员会虽然形式上为地域性组织，但由于其根本在于业主对其房屋的财产所有权，即业主大会成员身份重在业主而不在居民，在业主与实际居住者分离的情况下，参与业主自治者与实际接受自治管理者并不一致，这与基层群众自治组织强调居住地的原则有着显著差别。

其二、业主委员会并非完全建立在人身平等的基础上。《物权法》关于业主议事规则中规定，“决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”即业主大会采用了人数与专有面积复合的投票权制度，而建筑物专有面积实际与业主财产多寡密切相关，因此，业主委员会并非建立在完全意义的人身平等基础上，而兼具财产性。

其三。业主委员会不具有政治意义上的自治性。所谓政治意义上的自治性，笔者意指替代国家机构履行管理、教育、服务职能的自治，其来源于《宪法》第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”而业主委员会或业主大会的职权就其根本，源于《物权法》第七十条，“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”因而业主大会业主委员会的职权实际是源于财产所有权的对建筑物共有部分的管理，缺乏管理事务的广泛性，因而不具有政治意义上的自治性。

因此，笔者认为，业主委员会不具有基层群众自治组织的基本特征和职权，不属于基层群众自治组织，而属于一般性的自治组织。

（二）市民社会背景下的业主自治

业主自治，不同于基层群众自治组织的政治延伸，其本质是在小区范围内实行业主自我服务、自我管理，在表象上形成了独立于国家行政管理的小区域，但是，政府与业主自治性组织之间其实内在着相互依赖相互促进的关系。

1.政治社会对业主自治的借助

其一、业主自治是政治社会实现社会治理的补充。随着我国住房制度改革的深入，住房逐步成为我国个人或家庭的主要财产，社会对住房寄予保值增值家庭财产和提供良好生活品质的双重追求，社会呼唤住房管理与服务的供给。但是，面对社会日益迫切的住房管理与服务的需求，政府因不再是房屋的所有权人而不再承担对房屋维护、服务和管理的责任，这样，在社会的需求和政府的退守中出现了政府社会服务的空隙，这一空隙成为国家治理中的空白，而业主自治的出现恰恰适应了这一需要，弥补了这一空隙，它“为了维护物业各部分应有之机能、解决彼此间纷争，进而维护共同的生活秩序、协调彼此间的共同利益，乃需要一超越个人之团体组织，以借该团体的组织力量，妥定管理规约、设置管理机构、处理共同事务。” 通过这种自我服务、自我管理，业主自治组织不仅实现了业主的权益，同时客观上也分担了政府在公共服务中的责任，避免了因政府管理不到位而引发的社会纷争，因此我们认为，业主自治的兴起与发展承继了政府在计划经济时代所负担的社会责任，保证了政府社会服务的有效供给，促进了政府的社会治理。

其二、业主自治是提高社会服务效率的有效途径。市场失灵曾激发了政府对经济的介入，但政府在承担经济调控与社会管理中，也逐步显现出“政府失灵”，即因为难以计算行政成本引发的效率低下、公共资源的垄断导致的权力腐败以及决策能力的不足产生的调控失误，政府难以满足社会机制有序运行的合理需要，以致于林德布洛姆说政府“只有粗大的拇指，而无其他手指” 。具体到物业管理中，如果由政府负责，则要么政府以专门之部门负责而窘于成本高昂，要么由政府许可物业企业管理而导致腐败寻租，导致低效率运行。

相较于政府，业主的自治性组织不以金字塔型的组织模型构建，而显现出明显的扁平化特征，一是具有设置的灵活性，可根据需要自由的形成、解散或调整；二是具有管理的直接性，以成员—组织—物业管理企业的模式实行管理，减少了行政管理的层级，具有更为优越的管理效率；三是具有管理的有效性，组织决议，例如业主公约，汇总全体业主意志而成，在贯彻中一般为业主自觉服从，从而具有更为突出的管理有效性。这种扁平化管理优势恰恰正是上述政府失灵之处，借助业主自治无疑能够有效提高物业管理之效率。

2. 业主自治对政治社会的倚仗

与政治社会不同，业主自治组织不是以统治为目的而构建起来的机器，业主自治组织只是为维护个体利益而结合起来的松散邦联，组织程度的低下决定了其内在的不足，进而决定了其维系与发展将不得不有赖于外部力量的扶助与引导。

其一、业主自治组织的利益狭隘性。市民社会与政治社会的分立契机出现在伴随生产力的发展、财富的大量积累，刺激了“你的、我的”观念的膨胀，对个人财产的追求要求个体利益所有者得到确定化、固定化，无论是以契约形式出现的法律，还是以权利让渡的表象出现的国家与政府都不能掩盖其维护私益的本旨，黑格尔乃将市民社会界定为“个人所有权得到法律确认与保护的，建立在契约性基础之上的、追求个人利益的经济活动的领域” 。业主自治组织建立在业主维护和实现财产权益的基础上，个体财产利益最大化的倾向不仅会驱使自治性组织极力压缩公有、公共空间，甚至背离市民社会捍卫私益的建立本旨不惜以危害他个体的手段以满足私欲，市民社会中人人相对于他人皆是狼的内在体系决定了自治性组织的个体利益狭隘性。

其二、业主自治组织的结构松散性。同其他自治性组织一样，自治性组织结构的坚固性有赖于成员利益的一致与参与的意识，唯有一致的利益才能保证在面对政治社会时具有强大的整体性，唯有强烈参与的意识才能避免全体自治沦为寡头之治。在业主自治中，业主大会的成立很大程度上是基于对专有部分以外的共有部分的共同管理，但当专有利益与共有利益出现冲突时，业主必然首先维护自身的专有利益，造成业主自治结构上的第一道裂缝，并继而可能因为其他业主的效仿引发连锁反应，最终摧毁组织赖以维系的相互信任的基础。

其三、业主自治内部的监督乏力性。在我国的业主自治中，业主缺乏美国式的乡镇精神，即“他们关心自己的乡镇,因为他们参加乡镇的管理;他们热爱自己的乡镇,因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了,并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内,试着去管理社会⋯⋯。” 业主参与业主大会选举往往只是出于一时的激情或是搭便车的想法，在完成业主大会第一次选举后，大都丧失继续参与的热情，使得业主委员会此后出于缺乏监督的状态下运作，从而为部分投机者所利用，例如《青年报》2000年8月26日曾报道：某小区业主委员会把小区200万维修基金交给某机构运作升值，不料对方违规操作，200万维修基金付诸东流。

（三）政府对业主自治的应有态度

在市民社会与政治社会二重分立的背景下，市民社会与政治社会间具有相互依赖相互扶助的内在关系，在二者之间达到微妙的平衡是避免社会动荡、维系社会结构、促进社会发展的关键，在我国现条件下，考虑到近千年强国家弱社会状态的持续，要在市民社会与政治国家之间达成平衡，“政治国家利用国家公权的力量，为市民社会的壮大赋以制度性安排，使市民社会早日实现自治。” 应是国家对待市民社会自治组织的基本方针。

在此方针下，政府对业主自治应以扶持、指导与监督为原则，其中应特别强调的是指导而非领导，要以指导的手段唤醒业主自治的意识、调动参与的热情、教习治理的方法，而避免以权力过多介入业主的自治。但是，在强化扶持、指导的同时，也不应完全放松监督，毕竟，即使是业主自治逐步成熟了，基于业主自治内在的缺陷，为维护业主的切身利益不受侵害，避免出于小团体利益损害社会公共利益，对业主的自治仍应予以必要的监督，当然，这种监督以必要性为原则，仅在维护整体利益的前提下才予以采用。

三、业主委员会成立备案制度分析

基于以上所述，在市民社会与政治社会二重分立的背景下，政府对业主自治应予以监督，但这种监督应保持克制，以免损及作为其根本的自治性，这是把握业主委员会成立备案制度的基本方略。

对业主委员会成立备案制度的考查，笔者难以在行政法学研究的层面上面面俱到，因而仅选择行政诉讼司法审查的要点同时也是理论争议的焦点，即业主委员会成立备案的审查与效力提出个人的一点看法。

1. 关于业主委员会成立备案审查的效力。在行政诉讼的视角中，首要需要解决的是业主委员会成立备案制度是否具有可诉性。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”对于此，有观点认为，“行政机关对业主委员会的成立过程仅有权实施行政指导，业委会成立之后的备案在法律效力上也不应对业主委员会是否有效成立发生影响。” 但笔者认为，业主委员会成立备案制度一是从制度设立的根本目的在于实施监督二是从功能，“政府在这个过程中实际起到的是一个公共服务机构的作用，它没有权力直接干涉业委会的成立、变更，但是业委会的成立、变更却要通过在政府部门的备案获得向外公示的机会，行政机关的内部备查功能只是附属。” 三是从效果上实际影响不同于直接影响。既然设立备案制度对业主委员会的成立实施监督，那么，完全不产生实际影响的备案等同于未监督，与前述的扶持、指导、监督的原则不相一致。笔者认为，业主委员会的成立依业主大会的选举而产生，备案不影响业主委员会的成立。但是，备案具有赋予业主委员会进行对外活动的主体资格的效力，如同公司法定代表人的变更，公司变更决议一经作出，则法定代表人即发生更换，但若未经工商登记，则不对外发生效力。备案这种效力的作用一是通过直接的方式，即通过对印章刻制的管理，即未取得房地产行政主观部门备案的证明的，不能刻制和使用印章，例如《浙江省物业管理条例》第十四条规定，“所在地县级物业主管部门应当对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。业主委员会备案的内容发生变更的，应当重新备案。”类似的，《社会团体登记管理条例》第十七条规定，“依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案。登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给《社会团体法人登记证书》。”第十八条 规定，“社会团体凭《社会团体法人登记证书》申请刻制印章，开立银行帐户。社会团体应当将印章式样和银行帐号报登记管理机关备案。”由于印章是组织对外开展活动的重要凭证，因而未经备案的业主委员会将难以运作；二是间接的方式，即在从事特定活动时，未经备案的业主委员会代表全体业主的对外资格不为承认，具有代表性的如代表业主提起诉讼的业主委员会，如果未依照法律、行政法规规定的条件和程序成立的，则不具有诉讼主体资格。

2. 关于业主委员会成立备案的审查。在以上业主委员会成立备案具有行政诉讼可诉性的基础上，行政诉讼合法性审查原则要求业主委员会成立备案的审查符合法律要求。

根据《物业管理条例》的规定，房地产行政主管部门应当对本行政区域内物业管理活动进行监督管理，在业主和业主大会的有关规定中，法律对业主大会及业主委员会的以下活动作出了限定：

（1）业主大会的组成及成立；

（2）业主大会的职权及议事规则；

（3）业主委员会的成立及职权；

（4）业主委员会的委员的任职条件；

对以上规定，房地产行政主管部门在业主委员会申请备案时，是否均应作合法性审查，笔者认为，基于有限监督的原则，业主委员会成立的备案审查范围不应过宽，上述要求不应完全成为对业主委员会监督的要求，部分应采取指导的方式推行而不应成为备案审查的内容。其一是业主委员会的职权不应成为备案审查的对象。业主委员会作为业主大会的执行机构，其职权由业主大会授权而生，属于业主自治的管理内容，《物业管理条例》对业主委员职责的设定仅具有指导意义，不应成为行政主管部门监督的对象；其二是业主委员会委员的任职条件不应成为备案审查的对象。《物业管理条例》第十六条规定，“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。”有观点认为，“虽然无须将登记作为业主委员会成立的要件，但可以将登记作为业主委员会委员取得合法资格的要件。因为，在我国目前业主自治能力还比较弱的情况下，由行政主管部门对业主委员会委员的资格把关，有利于引导业主走向自治之路，有利于防止一些不诚实的业主利用业主委员会委员的资格损害大多数业主的利益。”

但笔者认为，业主委员由业主选举产生，业主委员是否符合担任委员的条件应由业主自主决定，行政机关对业主委员会委员资格的把关不仅有越权的嫌疑，而且基于信息的不对称，其判断易失于主观，因此法律对业主委员会委员任职条件的限定乃是指导性要求。

由此，笔者以为，业主委员会成立备案的审查采取的是有限审查的原则，具体审查的内容限于两项：

（1）一个物业管理区域成立一个业主大会（也即一个业主委员会）。《物业管理条例》第九条规定，“一个物业管理区域成立一个业主大会。”该规定对于监督业主大会的成立，避免在利益驱动下，物业区域内多头成立业主大会，造成物业管理混乱现象的发生具有重要意义，也是业主自治有效实现的重要保障。在经确定属于一个物业管理区域的小区内，如果业已备案登记成立了业主委员会，则行政主管部门对之后申请备案的业主委员会不予备案，而无论其声明管理的物业区域大于抑或小于经确定的物业管理区域范围。

（2）业主委员会的成立程序。《物业管理条例》规定由业主大会选举产生业主委员会委员，《物权法》规定业主委员会的产生及更换业主委员会委员须经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，行政主管部门应依据该规定对业主委员会的成立程序进行审查，防止违背业主意愿操纵成立业主委员会。

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